“Ciò che noi diciamo non durerà a lungo.
Ma ciò che facciamo può cambiare il mondo”
A. Lincoln
È aprioristicamente innegabile che laddove si debba elencare una serie di dati statistici, sia deontologicamente corretto riferirsi ad una imparzialità descrittiva e valutativa che punti ad una spiegazione oggettiva del fenomeno; è altrettanto vera, però, l’impossibilità di ricorrere a tale avalutatività nel momento in cui si adottasse un particolare punto di vista volto a spiegare e a comprendere soggettivamente i suddetti dati.
Lo scenario macroeconomico attuale [1] è un buon punto di partenza per capire l’odierna situazione europea e confrontarla con quella americana, con lo scopo di commentare le diversità alla luce di quanto espresso nel rapporto Sapir analizzato.
Si rileva, infatti, come sia in netto miglioramento la domanda domestica degli Stati, il commercio estero e gli investimenti, mentre i margini reddituali continuano ad espandersi grazie alle ristrutturazioni degli ultimi anni, alzando i salari nominali, aumentando la produttività e abbassando il costo unitario del lavoro (Clup). Ci sono però due rovesci della medaglia, dati dalla non omogeneità tra i vari Paesi all’interno dell’UE, e un’inflazione in crescita che insidia il monte salari, sebbene i consumi siano cresciuti dopo quattro anni di stagnazione e la produzione industriale aumentata, e di pari passo siano cresciute la fiducia di imprese e quella dei consumatori.
Il rapporto Sapir enuclea concetti chiari e distinti, distinguendo obiettivi e mezzi che l’Unione si deve dare e deve adottare in alcuni fondamentali settori, facilmente rintracciabili, ma dai risvolti, sul piano economico e politico, complessi.
Appare ovvio come anche l’eterogeneità intra-UE sia un problema: basti pensare che Germania e Italia pesano per un 40% sull’economia dell’Unione, mentre Paesi Bassi, Finlandia, e UK solo per un 20%, apportando però i primi una crescita lenta (la più lenta), mentre i secondi un +27% in termini di avanzamento dell’economia. In particolare, fa riflettere il fatto che l’Italia nel recente rapporto [2] riguardante la libertà economica, analizzante il mondo intero, si collochi solo al sessantesimo posto, dietro l’Uganda, e i “cugini” francesi – ad esempio – al quarantacinquesimo. Ciò significa perlomeno stagnazione rispetto a tale libertà, ma soprattutto evidenzia la crescita progressiva del Resto del Mondo (al primo posto troviamo Singapore).
È sensato perciò parlare di convergenza per colmare tale divario interstatale, ed in particolar modo di crescita, auspicabile soprattutto tramite innovazione e non già una superata imitazione, data per scontata una quasi raggiunta stabilità nel medio/lungo periodo.
Partendo, da un punto vista giuridico, dagli articoli 2 e 158 del Trattato istitutivo delle Comunità Europee, oggi Unione Europea, si evince come a livello comunitario sia promosso un progresso economico e sociale e un elevato livello di occupazione, in particolare mediante coesione economica e sociale, la quale mira a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie Regioni, comprese le zone rurali.
È indubbio altresì che a livello di obiettivi e strumenti, appare sensato – come giudizio da me condiviso del rapporto - sacrificare un po’ di crescita a favore di un’effettiva stabilità e coesione, considerando anche che un’adeguata liberalizzazione dei mercati favorisca crescita, purché accompagnata da altre politiche come la salvaguardia dei diritti di proprietà, e che tale crescita sarà rimandata al futuro, quando potrà garantire maggiori rendimenti per effetto dell’estesa e più efficiente integrazione, e allo stesso tempo una sorta di “protezione” rispetto alla crescita/concorrenza dei mercati emergenti, soprattutto asiatici.
Essendosi rafforzata la convergenza nel lungo periodo, bisogna puntare ad oggi sulla convergenza fra macroregioni e Regioni dei singoli Paesi per poi lasciare spazio esclusivamente a quella statale, e a quella interpersonale, poiché la coesione fra individui favorisce pace sociale e diminuisce un grado d’incertezza che nuoce a innovazione e investimenti. Tale politica può, però, funzionare solo se combinata a politiche nazionali, se segue il principio di sussidarietà, e se c’è parità di trattamento tra Paesi di egual prosperità economica, adottando come criterio il PIL pro-capite attualizzato tramite il meccanismo della PPA, il quale permette di concentrare le analisi più sugli Stati che non sulle macroregioni.
È anche naturale che le disparità regionali si accentuino durante la fase di recupero, ma esse possono essere attenuate dalla crescita nazionale totale, tanto più che l’articolo 87 paragrafo 3 lettera a) e c) autorizza gli Stati membri a concedere aiuti di stato a determinate regioni economiche purché ci sia insufficiente sviluppo regionale, e non si alterino in alcun modo le condizioni degli scambi all’interno del mercato. Infatti, considerato che tutti gli Stati, tranne Danimarca e Lussemburgo, ricevono aiuti dall’Unione, sembra auspicabile che a favore di un’adeguata coesione sia fondamentale non più solo una pressione sulla dimensione Nord-Sud, ma anche sul raccordo Est-Ovest.
I criteri di Copenaghen sono stati, su questo punto e sul piano giuridico e amministrativo, il filo rosso da seguire: essi prevedono che metà dei fondi di pre-adesione siano da destinare al rafforzamento delle istituzioni nazionali e locali, che si pongano in essere programmi di gemellaggio, che si promuovi convergenza verso un contesto giuridico solido ed idoneo, considerato che la stabilità, sostanzialmente legata agli Stati per la politica di bilancio e all’UE per la politica monetaria, abbia favorito – e non intralciato – la coesione stessa.
Certamente, ulteriori passi in avanti devono essere fatti per colmare il divario fra i redditi individuali: tale disparità, misurabile dal quoziente dei redditi del 5% della popolazione più ricca con quello del 20% della popolazione più povera, dal coefficiente di Gini (da 0 con distribuzione totalmente egualitaria, ad 1, rispettivamente il più basso Finlandia 0,211 e il più alto Turchia 0,49), e dall’indice di Theil, dimostra come manchi al sistema europeo un certo grado di maturità quando si va ad analizzare la scissione del “tutto” per analizzare le singole parti.
Barro e Sala-i-Martin nel 1991, esplicando un modello neo-classico di crescita, hanno affermato come investimenti e risparmi in un contesto di tecnologie uniformi e rendimenti di scala costanti, dovrebbero favorire la convergenza di redditi pro-capite; un contesto del genere introduce anche ulteriori forze favorevoli dovute dalla libera circolazione, senza contare che ci può essere uniformità di reddito nonostante le diverse condizioni di partenza per via del maggiore aumento di produzione nei Paesi in cui il reddito è più basso, e per via del trasferimenti di capitale dai Paesi più ricchi a quelli più poveri; inoltre, si permette ad ambedue la specializzazione nei settori con vantaggi comparativi.
Pur essendo vero che le nuove possibilità di scambi e mobilità dei fattori produttivi tendono a modificare la distribuzione dei redditi individuali poiché si procurano beni in modo più efficiente ed a minor costo, e che la situazione di tutti gli individui migliorerà per via dell’integrazione economica dato che gli scambi incidono sulla remunerazione dei fattori produttivi e sui prezzi delle merci, tanto da far stimare a Morrison e Murtin nel 2003 una futura disparità dei redditi inferiore del 10% rispetto agli USA e di 50 punti rispetto al RdM, pur tuttavia è da notare che ciò avverrà solo con la combinazione di caratteristiche difficilmente sincronizzabili nello stesso spazio e nello stesso tempo.
L’accesso indistinto alle tecnologie in maniera interstatale, disponibilità sempre garantita dei fattori produttivi, e per tutti gli individui, e una non richiesta di manodopera sempre più altamente qualificata sono i presupposti per colmare appieno tale gap; solo dall’elencazione si capisce però come un’accessibilità totale e indistinta a tecnologia e fattori produttivi sia impossibile, e ancora più improbabile la de-qualificazione della manodopera per via della sempre più pressante richiesta di specializzazione. Ciò che, inoltre, va a complicare le cose è l’imprescindibile mobilità della manodopera all’interno della Comunità, che resta ancora largamente legata ai processi di redistribuzione solamente di carattere nazionale.
Ad ogni modo, l’integrazione di mercati contigui non è sufficiente per garantire la crescita: serve nuovo potenziale, nuovi mercati, nuove normative. Già Barro nel 1996 documenta una correlazione negativa tra inflazione a medio termine e crescita (periodo osservato 1960-90), che significa l’inasprimento di un lungo dibattito a livello europeo su tale dicotomia, riassumibile in maniera semplicistica nell’effetto Balassa-Samuelson, per cui il divario tra i tassi d’inflazione dei vari Paesi UE è benigno se dovuto a tassi di incremento di produttività diversi (come nel caso dell’allargamento), alla correzione di squilibri iniziali fra tassi di cambio reali, agli adeguamenti di uno o più Paesi.
Il problema è però ben più complesso se si analizzano le caratteristiche e della crescita e dell’inflazione: oltre al rilevamento di Krugman [1991], Ottaviano e Martin [2001] di un “effetto di polarizzazione” senz’altro negativo poiché l’attività ( e quindi il potenziale di crescita) non si ripartisce in modo uniforme nei territori integrati, ma la produzione si addensa nelle città e nelle zone industriali, bisogna anche tener conto delle caratteristiche strutturali di un livello di qualifiche della manodopera inadeguato alle esigenze occupazionali, di un contesto di mobilità ridotta che porta alla specializzazione di alcune regioni europee rispetto ad altre per via delle competenze della propria popolazione, e del fatto che l’UE attualmente funziona al di sotto del suo potenziale di produzione, o comunque non sfrutta appieno le sue risorse, ignara cioè di essere in una sorta di “monopolio strutturale” per quanto riguarda gestione ed utilizzo delle risorse in ambito “produttivo”, e in un regime di libera concorrenza in ambito “di vendita”.
Nonostante Young e Wallace affermino nel 2000 che il sistema giuridico in Europa abbia raggiunto un certo grado di maturità, numerosi nuovi Stati membri non hanno le risorse amministrative e giudiziarie per garantire l’attuazione del mercato unico: le principali cause della non crescita sono l’offerta, ovverosia ostacoli alla integrazione dei mercati del lavoro, finanziari, e normativi, e un’impostazione indifferenziata degli aiuti dell’Unione (vasta gamma di progetti sovvenzionati).
Esiste una notevole inerzia nell’assegnazione degli stanziamenti, e la scelta delle priorità non è conforme alle attuali priorità economiche dell’Unione.
L’obiettivo primario consiste – in un’economia fatta prevalentemente di settore terziario – di un ridimensionamento degli aiuti al settore agricolo, non solo perché è un settore secondario rispetti ad altri, e quindi il suo ruolo sarebbe sovrastimato, ma soprattutto perché è oggi un settore in ripresa. Nel Rapporto Padoa Schioppa del 1987 si legge che la PAC ha cessato di essere una politica redistributiva verso efficienza e produzione, per finire a favorire invece solo una determinata categoria di cittadini, diventando un'"anomalia di sistema"; inoltre, i sussidi per l’agricoltura provenienti dai fondi europei non vanno a vantaggio dei piccoli coltivatori, ma frequentemente a grandi proprietari, come ad esempio il Principe Alberto di Monaco per la fattoria in Francia o la Regina d’Inghilterra, cui sono stati elargiti nel 2003 rispettivamente 300 mila euro e 546 mila, per non parlare delle grandi multinazionali presenti in Olanda e Regno Unito (Phillips Morris 1,5 milioni, Royal Ducth Shell 660 mila, Van Drie 745 mila, Nestlè 11 milioni nel 2004, Tate&Lyle 127 milioni) [3]; infine, la PAC non è conforme agli obiettivi di Lisbona, poiché il suo contributo per la crescita e la convergenza è minore delle altre politiche.
Contrariamente a tutto ciò, la riforma della PAC è stata accantonata, con la scelta di versare agli agricoltori dei nuovi Stati membri il 25% rispetto alle somme destinate all’UE-15, e con l’intento-promessa di alzare tale percentuale al 100% nel 2013 al fine di conquistare il consenso – come in effetti lo si è conquistato – dei nuovi membri su una PAC non riformata; ciò che può lasciar perplesso è che tale ultima percentuale possa voler significare il 25% delle stesse somme in valori assoluti: vorrebbe dire che a causa degli indici dei prezzi al consumo e stipendi reali non armonizzati a quelli dell’UE dei Quindici, questi sono notevolmente inferiori nei nuovi entranti, con la conseguenza che il valore reale degli aiuti sarebbe nettamente al di sopra rispetto a quello dell’Europa ante-allargamento.
Nonostante la volontà dell’Unione Europea di riformare la PAC almeno in parte, espressa il 26 giugno del 2003 con riduzioni di percentuale rispetto all’Agenda 2000 e condizionamenti ad una maggiore sostenibilità ambientale, ancora molto va fatto, anche a causa delle oggettive difficoltà d'attuare una PAC unica per le differenze di reddito, le densità demografiche, e le condizioni climatiche.
Ciò che assolutamente è necessario sono principi di addizionalità e co-finanziamento al fine di evitare che i fondi comunitari soppiantino gli investimenti nazionali; un Governo dovrebbe poter essere libero di scegliere il progetto da finanziare, ma dovrebbe annunciare i risultati, talché la percentuale di erogazione sia subordinata a obiettivi concreti, e dovrebbe essere ammissibile ai successivi stanziamenti solo se ha rispettato le condizioni di finanziamento nel precedente progetto.
Al tempo stesso l’Unione Europea dovrebbe privilegiare progetti in base ai soli criteri di qualità, senza decidere preventivamente una ripartizione fra Stati membri.
In effetti, l’indicatore della percentuale di erogazione (minimo 67% Italia, massimo 90% Portogallo per il periodo 1994-99) ha una correlazione inversa con l’indice di percezione di corruzione, e, ad esempio, quest’ultima può valere una piccola parte del divario tra la crescita dell’8% irlandese e quella dell’1% del Mezzogiorno italiano, anche a causa della presenza della criminalità organizzata.
Ad ogni buon conto il rapporto Sapir prevede che l'UE contribuisca per un quarto (25%) alla crescita (R&S, istruzione, infrastrutture), con una somma pari allo 0,45% del PIL comunitario, più lo 0,35% per la convergenza (nuovi Stati membri, ex-entranti mediterranei, ultimi aiuti al Mezzogiorno italiano e ai Länder Germania Orientale), più lo 0,20% per la ristrutturazione (lavori in esubero, sostegno al settore agricolo, ultimi aiuti tramite la PAC), che corrisponderebbero in totale, ma distribuiti diversamente, a quell'1% del bilancio UE previsto nel programma economico e sociale d'aiuto agli Stati 2000-2006.
Tralasciando il fondo di coesione e i fondi strutturali, i cui sei obiettivi sono stati ridotti a tre dall’Agenda 2000 (sviluppo e adeguamento strutturale delle regioni con ritardi di sviluppo, sviluppo delle regioni frontaliere e di quelle colpite da declino industriale, adeguamento e modernizzazione dei sistemi d’istruzione e di formazione per la lotta alla disoccupazione), per ciò che concerne la politica di convergenza nel marzo del 1999 il Consiglio Europeo di Berlino ha stabilito che ogni Stato, data la sua capacità amministrativa, può al massimo assorbire i fondi di convergenza per il 4% del proprio PIL; mentre la politica di ristrutturazione in merito ai lavoratori in esubero e al settore agricolo, dovrebbe estendersi a tutti gli interessati senza restrizioni di sorta.
L'ammissibilità al fondo di ristrutturazione andrebbe limitata nel tempo, con possibilità di riconduzione, e con una partecipazione più diretta dell’UE che andrebbe ad integrare, e non sostituire, le politiche nazionali. In ambedue i campi, Sapir prevede un “buono” pari a 6 mesi di salario minimo nel rispettivo Paese di residenza, spendibile solo per una riqualificazione professionale o, nel caso dell’agricoltura, per l’orientamento verso un altro settore, come indennizzo dei costi di trasferimento incentivando così la mobilità dal Paese di residenza, e come incentivo alla creazione di una nuova attività imprenditoriale. In particolare, per l’agricoltura si prevede che venga favorita una produzione non intensiva e rispettosa dell’ambiente. Il rilascio di tal buono sarebbe vincolato dalle decisioni di un’unica Agenzia locale scelta dallo Stato e controllata dalla Commissione Europea.
Comunque la questione dei problemi degli aiuti europei non finisce qui, poiché si è sviluppato un notevole potere di mercanteggiamento per ottenere aiuti dall’Europa a causa della questione dell’unanimità del Consiglio, potere che Sartori vedrebbe come un esplicito "potenziale di ricatto", e che si ricollega direttamente e indirettamente al problema che i Governi chiamano dello smantellamento dello Stato nazionale, il quale va a toccare a sua volta i temi di una corretta e “nuova” governance (argomento affrontato in seguito) e del decentramento.
È difficile, infatti, compensare le insufficienze dei mercati quando tassazione e sovvenzione sono a livello decentrato e riguardano una parte esigua della popolazione totale dell’UE, che invece per le amministrazioni locali – ed anche nazionali – significa potenziali elettori; ogni scelta comporta un sacrificio, e nelle possibili scelte di mantenere il livello locale, di rendere possibile l’integrazione dei mercati, di aumentare il livello di benessere individuale, una di queste tre va per forza sacrificata: sarebbe auspicabile, dunque, deferire competenze e funzioni locali ad un livello verticale superiore, pur tenendo conto di un’adeguata sussidarietà verticale in determinate materie.
Il problema dei condizionamenti politici, che possono influenzare una sussidarietà economica più o meno locale, influisce direttamente sul trasferire un giusto equilibrio di vantaggi e costi a favore di un livello superiore o inferiore a quello ottimale a seconda delle proprie necessità. Spesso, poi, oltre alle preferenze politiche eterogenee, c’è la tentazione di garantirsi rendite di posizione, siano esse individuali o di gruppo (monopolî, soggetti economici “storici”). È ovvio che tutto ciò vada contrastato, non solo in base a principî economici, ma anche etici.
La globalizzazione creerà più opportunità ma anche più frizioni: è necessaria maggiore sostenibilità o potrebbero ipoteticamente svilupparsi conflitti internazionali come per la prima ondata globalizzante del 1914, afferma Sapir. In realtà, data la difficoltà di dare una definizione chiara di “sostenibilità, come riconosce anche lo stesso Homann nel 1996, poiché essa è più un paradigma del divenire che comprende argomenti fra i più vari quali etica, economia, sviluppo, solvibilità,… ed è anche difficilmente ascrivibile da indicatori che comunque possono venire in aiuto, ciò che preme qui sottolineare è il fatto che va favorito un metodo olistico di pensare ed agire affinché si guardi all’Europa tutta e non al mero particolarismo locale.
L’integrazione non comporterà ineluttabilmente un ulteriore trasferimento di competenze verso l’UE poiché è forte il desiderio di mantenere e salvaguardare la propria autonomia da parte degli Stati nazionali anche al fine di legittimare il contratto sociale nazionale: potrà avvenire, proprio per questo, solo in alcuni settori. Tutto questo dovrebbe rassicurare taluni che pensano ad una imminente “polverizzazione” dello Stato nazionale. Se ci sarà polverizzazione, essa sarà futura, graduale, basata sul consenso di tutti, e ravvisabile nel lungo periodo.
La sostenibilità economica del modello UE degli anni ’80 è diventata problematica: per questo bisogna privilegiare una maggior crescita, soprattutto più elastica, ricordandosi che la creazione di occupazione, a differenza degli USA, entra in conflitto con l’aumento di produttività. Infatti in Europa, rispetto agli Stati Uniti, c’è una maggior preferenza per il tempo libero più che per la produttività; senza contare che oltre Atlantico ci sono rendimenti più elevati perché sono i rischi ad essere più elevati: gli Stati Uniti hanno saputo coniugare stabilità e crescita con un calo dell’inflazione, riportandosi quasi ai livelli degli anni ’70, mentre in UE il leggero calo dell’inflazione è corrisposto al calo dell’occupazione, seguendo alla regola la definizione della curva di Phillips: negli ultimi dieci anni l’Unione ha registrato l’inflazione più bassa dagli anni ’60, però con un tasso di disoccupazione quasi quadruplicato.
Per tali problemi, prima si parlava di dicotomia inflazione/crescita, discussione aggravata dalle controversie sull’inflazione ad una cifra: è un inceppamento o una lubrificazione nella formazione dei prezzi? Per Andrès non si vedono migliorare le prospettive di crescita, per Feldsfern ci sono probabilità di crescita purché si tenga conto delle distorsioni di una fiscalità nominale, per Akerlof c’è un appiattimento della curva di Phillips, cioè una perdita di produttività e maggior disoccupazione: posizioni similari o contrarie, accomunate però da un’unica critica riassumibile tramite Svensson che l’ha espressa nel 2002. Garantire una stabilità dei prezzi e una riduzione dell’inflazione sarebbe, per lui, l’unica preoccupazione della BCE, ma ciò significherebbe una trascuratezza (e maggior volatilità) della produzione. Molti osservatori hanno avuto l’impressione che col limite vicino al 2%, la BCE perseguisse una strategia asimmetrica, mostrandosi più propensa a combattere l’inflazione che la deflazione. In realtà, la BCE riafferma nel maggio 2003 il suo “obiettivo” del 2%, ribadendo la sua volontà a mantenere il tasso inferiore a quella cifra. A parer mio, tali critiche non hanno ragion d’essere per il semplice motivo che l’attuazione di politiche monetarie antinflazionistiche, possono rallentare, ma solo temporalmente, la crescita: non si vede come, dopo gli anni ’80, la volatilità della produzione sia diminuita e la crescita non aumentata, questo è vero, ma ciò avverrà in futuro per effetto della complementarità tra stabilità e crescita.
Le tre teorie per spiegare il calo di volatilità, quelle delle buone pratiche, delle buone politiche, e della fortuna o fattori esogeni, possono ben spiegare la differenza sostanziale tra Europa ed America: nell’Unione serve una migliore gestione delle scorte/just-in-time su modello americano, ma soprattutto giapponese, anche grazie a sviluppi tecnologici, e un quadro normativo rigido in UE va bene se accompagnato da un margine discrezionale di bilancio più ampio su modello statunitense, sempre con un occhio di riguardo alla situazione previdenziale e fiscale. Ciò che accomuna Stati Uniti e Unione Europea è un chiaro impegno delle rispettive BC per stabilizzare l’inflazione e lo scoppio della bolla tecnologica (in tempi diverso fra i due Paesi), mentre i fattori esogeni che distinguono le due economie sono la riunificazione tedesca e la creazione dell’UEM.
Maastricht prevede esplicitamente che tutti gli Stati membri, compresa la Svezia che non ha adottato l’Euro, e tranne UK e Danimarca, debbano aderire all’UEM, clausola estesa con il Consiglio Europeo di Copenaghen del giugno del 1993 ai nuovi entranti mediterranei; per i Paesi dell’attuale allargamento era stata prevista invece l’adesione allo SME-2 (banda di oscillazione delle monete nazionali con l’Euro di ± 15%) insieme alla Danimarca (che mantiene però la banda di oscillazione originaria di ± 2,25%): un passaggio troppo repentino all’Euro infatti significherebbe una rinuncia prematura ad una certa flessibilità monetaria, che comporterebbe una difficoltà per una convergenza effettiva, così come rischia di contrastarla la clausola del 3% del Patto di stabilità e crescita (1997), se le conseguenze saranno investimenti e spese pubbliche in calo per effetto di politiche restrittive.
Ovviamente ci sono delle implicazioni dell’allargamento della zona Euro per ciò che concerne la politica monetaria unica: in effetti, il processo può innescare inflazione in quei Paesi, anche se per l’effetto di Balassa-Samuelson, sebbene operativo solo in parte, dovrebbero esserci dei correttivi e un riequilibrio, talché l’aumento dei prezzi colpisca solo i settori che non esportano e quindi non i Paesi dell’attuale zona.
Dal quadro delineato si può dedurre perciò che l’impatto dell’UEM, oltre la cosiddetta geometria variabile abbia fatto emergere come in Europa ci sia complessità della gestione delle competenze condivise, diversità istituzionale, crescente partecipazione dell’UE alle decisioni discrezionali: la priorità è perciò trovare un punto intermedio di equilibrio fra disciplina e flessibilità, adottando un quadro normativo, e senza pregiudicare la stabilità conseguita.
La questione-perno del rapporto Sapir, e quella maggiormente condivisa a livello europeo dai più grandi studiosi, è la ineliminabile necessità di puntare su innovazione e sostegno a R&S. Non può d’altronde che essere così: la frontiera tecnologica è il motore trainante della economia, laddove per frontiera si intenda il suo raggiungimento e superamento, e quindi nuovi stimoli tecnologici, e per tecnologia si intenda innovazione e non certo imitazione (come quella attuata negli anni addietro rispetto alle tecnologie americane), che ad oggi, raggiunto un elevato grado di maturità del sistema e un progressivo livello di globalizzazione non ha più ragion d’essere, in vista di una sempre più auspicabile crescita futura. In effetti, l’ineliminabilità di un meccanismo innovativo e di interazione dinamica fra economia, società civile ed istituzioni, porterà ad un plusvalore sistemico che si rifà ad una concezione tale per cui il tutto è più della somma delle singole parti. Ciò premesso, è importante considerare la complessità del sistema. Un sistema aperto caratterizzato da equifinalità, ovverosia da combinazioni diverse di possibilità per raggiungere i medesimi obiettivi, è tanto più adatto a sopravvivere e riprodursi quanto più differenziato e articolato sia al suo interno. Sposando tale tesi, l’autoreferenzialità (autolegittimazione) e l’autopoiesi (autoriproduzione dei suoi elementi costitutivi) sono determinanti, e procedono di pari passo non per mezzo di una unilateralità, intendendo per unilateralità non solo la mera imitazione, bensì anche il puntare tutto su un solo modello tecnologico o anche economico, ma da una multilateralità, comprendente innovazione, differenziazione tecnologica, dinamicità economica, umana, ed istituzionale.
Il problema della complessità sistemica, che in fisica va a sostituire quello lineare della fisica classica, è la non dipendenza sensibile dalle condizioni iniziali del sistema, cioè l’imprevedibilità di una sequenza casuali di eventi, che può conferire ambiguità: paragonato al sistema comunitario preso in esame, questo vuol dire che sostanzialmente saranno gli esiti ad essere imprevedibili, pur essendo sicura la premessa iniziale: la volontà dell’Unione tutta di crescere e migliorarsi.
Delle sub-unità interagenti di un sistema, gli Stati per quello comunitario, non hanno come priorità gli obiettivi che un solo Stato si prefigge di raggiungere, né la presunta bontà o eticità di quello stesso scopo, né tantomeno una “complicazione” (somma meccanica di tutto ciò che concorre alla formazione di crescita europea indistintamente), ma la “complessità”, ovverosia la combinazione di tutte le politiche poste in atto da tutti gli agenti, e che richiama di per sé la termodinamica come teoria generale.
Il primo principio della termodinamica è un principio di conservazione dell’energia, la quale per permettere al sistema di funzionare e di espletare almeno le funzioni sufficienti al suo mantenimento deve essere consumata in parte per la produzione di lavoro, che non può essere prodotto ciclicamente facendo ricorso ad un’unica sorgente, e che produrrà incessantemente ulteriore calore (secondo e terzo principio). Non potendo diminuire, l’entropia creerà maggior disordine, e con esso maggior complessità, che se non riequilibrata da chiusure operative adattive porterà inevitabilmente alla disintegrazione del sistema. Come un organismo che si nutre, produce lavoro, crea energia aggiunta che elimina tramite gli apparati escretori pena lo “scoppio” del sistema, anche il sistema comunitario al suo interno produce energia, aumenta l’entropia e la riduce: non solo il lavorìo dell’economia, delle politiche sociali, monetarie, di crescita, della governance comunitaria e locale, ma anche le ambizioni e gli interessi particolaristici di una nazione, di amministrazioni locali, di aziende, dei singoli individui, nonché conflitti più o meno latenti, concorrono ad aumentare la tensione del sistema stesso; esso però si autotutela e limita tale entropia per mezzo della selezione, ossia scegliendo le combinazioni più probabili che permetterebbero la sua sopravvivenza. Rappresentando il disordine un gran numero di disposizioni dei sottosistemi interni al sistema, l’ordine è una relazione che permette di determinare la selezione di una particolare disposizione delle parti costituenti, tenendo conto anche dell’esistenza di un ordine precedente. Procedendo in questo senso, e considerato che si possa considerare l’entropia come il logaritmo di una probabilità, si può affermare che la probabilità è strettamente connessa con l’ordine di un sistema, essendo una dichiarazione circa la verosomiglianza del manifestarsi di un certo particolare evento fra tutti i possibili eventi manifestabili. Detto ciò, una situazione improbabile tenderà con il passare del tempo a trasformarsi in una situazione più probabile.
Un sistema aperto è in grado di auto-organizzarsi spontaneamente quando si trova lontano dall’equilibrio, in seguito a perturbazioni esterne che inducano fluttuazioni casuali del sistema e che non lasciano previsionabilità sul quando e sul come avverrà la messa in ordine; ed è questo il caso dell’imprevedibilità del quando e del come ci sarà una effettiva crescita tra le varie parti del sistema (leggi: Stati), arroccate sulle proprie posizioni per lungo tempo.
Per attuare in modo inequivocabile tale crescita, è pressoché indispensabile colmare il deficit di ritardo accumulato al più presto, giacché ciò che non è ancora intervenuto su larga scala come nuove forme organizzative, maggiore integrazione verticale e orizzontale intra ed interaziendale, flessibilità, maggior ricorso ai finanziamenti di mercato, domanda più forte di R&S e istruzione superiore, si presenti al più presto.
I vantaggi dovuti all’imitazione del dopo-guerra rispetto all’innovazione sulla scia della crescita statunitense, sono vantaggi non rinnovabili, e la debolezza del finanziamento iniziale all’innovazione dello 0,5% del PIL nel 1999-2001 e un rendimento netto del 5,7% nel 1996, contro il rendimento netto molto maggiore degli USA nello stesso anno del 14,2%, sono due argomenti che ci fanno capire come bisogna puntare sugli investimenti in R&S, e al tempo stesso evitare di dare loro un’impostazione troppo verticistica puntando solamente su progetti vincenti, o dare aiuti senza aver individuato prima a quali interessi pubblici corrisponde il progetto da finanziare.
La natura stessa dell’integrazione evolve nel settore dei servizi e degli investimenti immateriali: per questo non basta agevolare l’ingresso di nuovi soggetti nel mercato delle merci con una buona legislazione antitrust e un miglioramento delle procedure amministrative, né promuovere forme azionarie innovative affinché rischi maggiori portino rendimenti maggiori, né – ancora – adeguare le remunerazioni agli sforzi/rischi imprenditoriali, ma è necessaria, indispensabile, maggiore flessibilità, formazione e ricerca; tutti aspetti estrensicabili in varie ipotesi.
Innanzitutto sulla scia della Legge statunitense Bayh-Dole del 1980 bisognerebbe introdurre agevolazioni sui brevetti, il cui ruolo decisivo studiato e riconosciuto da Furman incrementa l’effetto aggregato delle scelte di politica industriale in base alla tutela della proprietà intellettuale e degli scambi internazionali, e delle quote di ricerca delle Università e delle imprese; inoltre bisognerebbe introdurre anche crediti d’imposta nel settore privato e maggiori sovvenzioni pubbliche negli Stati con PIL pro-capite inferiore alle media UE, evitando la compartimentazione che comporta l’impossibilità di raggiungere il pieno potenziale europeo.
L’idea ottimale di uno spazio europeo della ricerca, creabile non con la dispersione dei fondi-a-pioggia senza definizione e valutazione delle priorità, bensì attraverso il metodo del congruo ricavo, al fine di ottenere un beneficio equivalente all’investimento fatto, potrebbe, in più, aprire Europa troppo chiusa ad influenze internazionali, e dalle non sufficienti prospettive verso i centri d’eccellenza. Purtroppo, però, bisogna fare molto di più. Siamo ben lontani da un numero di laureati ottimale, e siamo ben lontani anche dall'obiettivo fissato a Barcellona nel marzo 2002 dai Capi di Stato e di Governo del 3% del PIL da investire in R&S, di cui il 2% da parte privata e l'1% da parte pubblica.
Crescita e occupazione sono deludenti per vari fattori, ruotanti tutti però intorno all’ostacolo della competitività, ad elevati livelli di fiscalità, normative rigorose, scarse attività economiche. La ripartizione efficiente delle attività economiche non sempre è equa e accettabile sul piano politico: le pressioni del mercato possono essere accettate come ingiuste ove i mercati siano imperfetti; per questo bisogna guardare alla crescita e alla coesione al fine di evitare conflitti sociali, in gran parte dovuti alle disparità economiche interindividuali, e alla stabilità, al fine di evitare fluttuazioni eccessive in campo economico, monetario e di bilancio, che creino plusvalenze per pochi e crisi politiche con un inevitabile allungamento dei tempi inerziale, oltre che una non riduzione dell’ampiezza ed intensità di quelle curve del ciclo economico tendenti ad una linea continua ed in salita in situazioni di miglioramento potenziale e/o effettivo.
Le politiche poste in essere, per cause politiche confliggenti a quelle economiche, tendono a neutralizzarsi più che a rafforzarsi, scoraggiando l’imprenditorialità e favorendo l’autoproduzione anziché l’efficienza degli scambi: c’è una sorta di ripartizione inadeguata di decisioni che non tiene conto di una prospettiva dinamica
A differenza degli Stati Uniti, c’è una correlazione negativa fra produttività e numero di ore lavorate in tutti i Paesi dell’Unione, che non sono stati in grado di migliorare l’occupazione senza diminuire la produttività, e viceversa; senza contare che tale livello di produttività è ancor più falsato dal fatto che il consumo di capitale europeo è maggiore rispetto a quello statunitense, e quindi c’è una sorta di sostituzione capitale/lavoro nel rapporto.
Come affermano Nicoletti e Scarpetta minori ostacoli ai nuovi operatori e minori controlli dello Stato, comporterebbero una maggior integrazione delle industrie manifatturiere e delle tecnologie ottimali, entrambi aspetti a cui tendere, anche tramite una effettiva politica di concorrenza (articoli 81 e 89 del Trattato), la quale ha una relazione diretta con la diminuzione prezzi, come dimostrano ad esempio i prezzi delle comunicazioni diminuiti del 45% dopo la relativa politica di liberalizzazione.
In Europa c’è una grande eterogeneità di imposte per le società e una vasta gamma di agevolazioni, mentre le aliquote sono state in parte ridotte senza però snellire il sistema: occorrerebbe minor eterogeneità e più omogeneità attraverso non solo riforme fiscali adeguate, ma anche riforme strutturali interne in merito alla mobilità lavorativa intersettoriale e interregionale.
Infatti, uno dei presupposti su cui si fonda la divisione dei compiti fra UE e Stati membri è la quasi totale immobilità dei cittadini, in particolare dei lavoratori: sebbene la libertà di stabilimento e circolazione sia data per assodata, la mobilità è stata talmente trascurabile da non aver inciso sulla capacità degli Stati di tassare i cittadini, tanto che in un siffatto regime di stanzialità chi paga è lo stesso fruitore dei servizi, così da fornire senza problemi e gratuitamente – o quasi – istruzione e sanità per via dei minimi “effetti esterni”, mantenere regimi pensionistici interstatali diversi, attuare una redistribuzione di reddito con minimi effetti provenienti da e verso la migrazione.
Questa non mobilità giustifica la totale autonomia degli Stati in questi settori.
Molto spesso la mobilità del lavoro è associata a maggior insicurezza, estrinsecata nella formula “troppo giovani per la pensione, troppo vecchi per nuovo lavoro”. Al contrario, i problemi sono altri e riguardano il campo del riconoscimento delle qualifiche, l’insufficienza delle conoscenze linguistiche, il legame con il luogo di residenza, la volontà individuale di restare legati al settore occupazionale precedente.
Sotto il tema di governance e decentramento, il fulcro su cui ruotano i discorsi del rapporto Sapir, ben condiviso e messo in evidenza, è l’esigenza di fare grande affidamento su un complesso di autorità garanti, partenariati, rete guidate.
Al di là della differenza fra ciascuno dei suddetti tipi (a seconda delle materie per cui è possibile un maggiore o minore grado di decentramento come concorrenza o servizi pubblici e finanziari), dei relativi possibili compiti, e della responsabilità ultima delle decisioni prese da ognuno (Unione o Stati nazionali), ciò che è importante considerare sono i tratti comuni.
Secondo la teoria di North del 1990 le istituzioni stabili, in particolar modo lo Stato di diritto e la tutela dei diritti di proprietà, sono essenziali per creare un clima propizio alle attività produttive, e garantire agli investitori di operare in tutta sicurezza e conservare gli utili; fra queste istituzioni stabili rientrano senz’altro anche quelle elencate prima, e possono essere considerate tali per almeno due motivi: l’indipendenza e la competenza professionale, al fine di non fondarsi esclusivamente sulle informazioni degli operatori di un dato settore.
È ovvio che l’indipendenza può essere un problema, poiché la valutazione dei vantaggi degli accordi variano da uno Stato membro ad un altro, ed è rimessa a loro; allo stesso modo è un problema la coerenza tra giurisdizioni per i casi comuni a più Stati.
Lamfalussy nel 2001 propone il “metodo del partenariato” anziché un organo unico europeo di vigilanza, perché grazie ad esso c’è un controllo ad opera del Paese d’origine, affinché organi decentrati accedano più facilmente all’informazione; inoltre, a mandati precisi potrebbero aggiungersi indirizzi non vincolanti. Tale metodo è sicuramente positivo, ma per ovviare ai due problemi poc’anzi citati può essere buona norma affidare a queste istituzioni per una migliore gestione – soprattutto indipendente – sia la valutazione, sia il controllo dei rischi derivante dall’esecuzione materiale.
Lo stesso Libro bianco sulla governance (Commissione Europea, 2001) e la dottrina Meroni ricavata dalla giurisprudenza della CGCE affermano come le norme vigenti del Trattato autorizzino una delega di competenze solo in un numero limitato di casi e non permettono alle Agenzie poteri decisionali: è ovvio perciò che tali competenze decentrate siano ben definite e circoscritte, ma al tempo stesso sappiano snellire sia il sistema europeo sia quello nazionale.
Ricordarsi che maggior integrazione richiede maggior accentramento, ma maggiore estensione richiede maggior decentramento, e che a sua volta il decentramento può causare incertezze giuridiche e dar adito a controversie, può essere utile per affrontare un discorso generale sulla governance che non riguardi solo le autorità indipendenti.
Sotto il profilo procedurale per ottimizzare l’assegnazione delle responsabilità politiche è giusto guardare alla dicotomia fra l’intensità degli effetti esterni e le economie di scala, e il grado di eterogeneità delle preferenze, poiché la loro ripartizione ottimale influisce considerevolmente sull’integrazione dei mercati.
La congiunzione odierna fra allargamento e necessità/programma di crescita significa, purtroppo, un possibile indebolimento sul terreno di perseguire gli obiettivi comuni ed un aumento delle possibili sollecitazioni nazionali. Per questo, come il rapporto Sapir fa ben notare, è necessaria una semplificazione dell’ordinamento legislativo dell’UE, una distinzione chiara fra responsabilità legislative ed esecutive, un rafforzamento del ruolo del Consiglio Europeo, la necessità di demandare ulteriori competenze al Parlamento Europeo, o, in alternativa, quella di ridurre il numero dei commissari. In pratica “o l’UE rinuncia alle sue ambizioni, o risolve le carenze del suo sistema di Governo”.
Portes nel 2003 ha affermato che l’Europa deve dar prova di maggiore coerenza sia all’interno delle singole istituzioni multilaterali, sia nei loro rapporti reciproci, considerate anche le relazioni economiche Nord-Sud che si sono basate sul peso economico del Nord, inteso come UE, USA, Giappone, Oceania, che era del 20% nel 2000 ed è stimato al ribasso (13% nel 2050), ed il crescente peso demografico del Sud, con particolare attenzione a Cina e India.
Adeguarsi a situazioni in costante mutamento significa darsi obiettivi stabili in un arco di tempo sufficientemente lungo, con processi di governance che devono mostrare volontà di cambiamento.
Per far ciò va facilitata una corrispondenza metodi-compiti con metodi di cooperazione sufficientemente strutturati, che comportino incentivi chiaramente individuati, e siano limitati a settori ove non ci sia cooperazione più stretta: gli incentivi dovrebbero non solo riadeguare il ruolo dell’Unione a sostegno nazionale, ma anche risvegliare come partner desiderosi gli Stati, tramite la loro funzione catalizzatrice, in una molteplicità di settori, sempre coadiuvata dal principio di addizionalità; inoltre, le risorse assegnate alla vigilanza andrebbero aumentate e la funzione della Commissione potrebbe essere accresciuta attraverso l’invio di missioni di controllo ad alto livello negli Stati membri.
Ad oggi il Consiglio ha le funzioni di indirizzo politico e di vigilanza, senza adeguato grado di trasparenza/equità, data la propensione al compromesso politico, mentre la Commissione, dispensaria di avvertimenti e raccomandazioni, non dispone di adeguati strumenti giuridici di vigilanza, data la subordinazione all’approvazione del Consiglio; sarebbe invece auspicabile che il Consiglio prendesse provvedimenti con connotazione politica, per impedire o correggere gli squilibri di bilancio, e avesse il potere di comminare sanzioni in caso di disavanzo prolungato, mentre la Commissione avesse esclusivamente prerogative di controllo senza il consenso del Consiglio stesso, continuando cioè a rivolgere avvertimenti, ma anche verificando il rispetto delle regole (verifica post-esecutiva), e stabilendo l’esistenza di un disavanzo eccessivo. Si condivide appieno perciò la linea del voler dare maggior autonomia alla Commissione in tema di vigilanza, in concomitanza con un adeguato rispetto della Strategia di Lisbona (Consiglio Europeo del marzo 2000), nata dai processi di Lussemburgo sulle politiche occupazionali, Cardiff sui mercati del prodotto, Colonia sui nessi fra microeconomia e macroeconomia: essa riguarda, cioè, la definizione di orientamenti comuni, indicatori di dinamismo nazionale, adozione di piani nazionali d’azione, monitoraggio e analisi dei risultati. Il “metodo aperto di coordinamento” (Hodson, Maher, Rodriguez, 2000) che sottostà a tale strategia prevede un dialogo politico per imparare dalle rispettive esperienze secondo una metodologia che si ispira ai lavori dell’OCSE e al mondo delle imprese per migliorare le proprie prestazioni, senza affidarsi ad un modello uniforme. In effetti, è proprio l’abbinamento UE/modello uniforme che non ha aiutato a sviluppare quella dinamicità economica, sociale ed individuale che avrebbe comportato, se già predisposta, una crescita comunitaria.
Considerato che il beneficio più grande delle riforme è l'attuazione simultanea e la sincronizzazione nei vari Stati, è evidente che il metodo di coordinamento aperto di Lisbona da solo non basti dato che un coordinamento poco vincolante equivale a dire che non ci sono grandi difficoltà, laddove invece la difficoltà di colmare il divario fra mezzi e obiettivi è pacifica. Va quindi precisata la portata di tale metodo, senza considerarlo un sostituto dei tradizionali metodi comunitari, ma una tecnica interpretatrice e appositamente ideata, che aiuti alla pubblicazione di una sorta di "pagelle"-valutazione per far pressione sui singoli Stati membri, dopo un attento e studiato ricorso a forme di incentivi per dirigere priorità di bilancio verso settori di spese e generatrici di crescita e nuove forme di delega; purtuttavia tendendo in considerazione il fatto che può riguardare solo interventi poco incisivi i cui effetti esterni hanno portata limitata, ricadendo per lo più sugli Stati membri.
La creazione del Consiglio Ecofin è stata una valida base di partenza che ha consentito una notevole differenziazione istituzionale, da completare sulla base di un’ipotesi del rapporto con un presunto Consiglio della zona Euro per i soli Stati membri aderenti all’Euro che si occupi esclusivamente delle decisioni della zona Euro e sia controllato dalla Commissione, quale custode dei Trattati, in merito a decisioni contrarie all’interesse dell’UE tutta. Sembra da scartare invece la più improbabile ipotesi di deferire a questo Consiglio le decisioni che non ottengono un numero necessario di voti per l’approvazione in sede di Consiglio Ecofin, poiché, a parer mio, significherebbe lasciare a pochi la possibilità di decidere su decisioni che riguardano tutti. Più proficua, anzi auspicabile, è l’intensificazione di un dialogo tra il Consiglio della zona Euro, il Presidente e il commissario responsabile della BCE. In tema di governance, la risposta non è stilare un catalogo di competenze o sancirle in un trattato costituzionale, quanto ridefinire con maggior rigore i ruoli dello Stato e dell’UE, a seguito della ridefinizione delle procedure di attribuzione delle competenze a monte, mantenendo l’acquis comunitario e ricercando un ampio consenso; e allo stesso tempo deferire all’UE solo le competenze che è in grado di detenere secondo gli strumenti che ha, in base al principio “uno strumento, un obiettivo”. Tale principio e l’assenza di un Trattato Costituzionale, benché quest’ultimo possa avere un ruolo positivo di legittimazione del contratto sociale tra lo status di cittadino europeo e l’Unione, con l’intermediarietà dello Stato nazionale, e per questo non sia da scartare a priori come si afferma invece nel rapporto, consentono all’UE di ragionare in termini di dinamicità contingente e prospettive di lungo periodo, con la possibilità di avere sempre la possibilità di cambiare le politiche ed adeguarle alle esigenze sviluppatisi, al fine di coprire anche determinati rischi momentanei.
Andando oltre il fatto che con un numero maggiore di Stati membri la Commissione potrebbe decidere essa stessa delle infrazioni invece di imporre l’azione alla CGCE (fatto salvo il necessario controllo giurisdizionale), oppure investire di un maggior numero di sezioni la CGCE, e che è necessaria una riaffermazione del Consiglio Europeo di primavera come definitore delle scelta strategiche e di quello Competitività (ignorato dalla Convenzione sul futuro d'Europa) come forza trainante, a livello statale occorrono responsabilità più esplicite per i Ministri nei confronti dell'UE per mezzo dal mandato conferitogli, in merito all'applicazione della legislazione europea e delle politiche comunitarie concordate, che dovrebbe essere inoltre garantita dall'ordinamento giuridico dell'Unione.
È infine necessario prevedere una cooperazione rafforzata senza fissare a priori un numero minimo di partecipanti. Per Coeurè e Pisani-Ferry (2003) l’UEM è un buon esempio di intensificazione di cooperazione all’interno di un gruppo di Stati.
Poiché sostenibilità nel lungo periodo significa crescita, perno per una nuova Europa, va di pari passo con una sana ristrutturazione, un allargamento di successo, una ridefinizione delle priorità di bilancio, creando forme di sinergia con i bilanci nazionali per migliorare la composizione delle spese e delle entrate pubbliche: insomma, una riforma dei bilanci, sia nazionali, che quello comunitario.
L’approccio fiscale volto ad eliminare la libertà d’azione dei Governi sarebbe maggiore con degli incentivi, quali l’accantonamento di riserve da applicarsi nei periodi congiunturali favorevoli, maggior rigore per Paesi fortemente indebitati e maggiore flessibilità per quelli meno, così da lasciare un margine di manovra più ampio per i nuovi Stati membri; ad ogni modo, per i Paesi con forte indebitamento si potrebbe stabilire un termine più lungo per ricondurre il PIL sotto il 3%. Sono stati Corigelli ed Ercolani nel 2002 a prevedere una sensibilità media al ciclo di bilancio di 0,35% per i nuovi Stati membri e di 0,5% per quelli vecchi, e una volatilità della produzione di 4-4,5% per i nuovi entranti, tanto da risultarne un deficit medio proprio del 3%, che può arrivare all’1,5% nei periodi favorevoli e al 4,5% in quelli sfavorevoli: una minima variazione delle due percentuali mette subito in evidenza come quel vincolo del 3% sia differenziabile a seconda di fasi economiche espansive o recessive.
Il problema è che i disavanzi si accentuano in periodi di crescita inferiori al potenziale; le previsioni di spesa pubblica si sono basate su aspirazioni di crescita troppo ottimistiche, anche a causa dei soventi periodi pre-elettorali, un altro modo che la politica ha di influenzare l’economia non fine a se stessa, virtù di un miglioramento del benessere individuale e collettivo.
In campo ci sono varie ipotesi, tutte connesse con la necessità di trasparenza, che è un fatto/principio principalmente nazionale, come quella di far confluire i programmi di stabilità nazionali in un unico “programma di stabilità europeo”, o quella della creazione di Consigli Nazionali indipendenti, o, ancora, l’ipotesi di affidare tale compito alla Corte dei Conti, affinché gli organi che svolgano tale funzione non siano diretta o indiretta emanazione del Parlamento come lo sono nella maggior parte degli Stati membri oggi. Certo è che il confluimento in un programma di stabilità europeo conferirebbe al sistema qualcosa di più autorevole degli altri metodi, se non altro per due ordini di motivi: il primo riguarda la garanzia che un livello superiore di controllo non possa essere influenzato, anche solo indirettamente, dallo Stato nazionale, o da un’opinione pubblica nazionale, ma perlomeno europea; il secondo riguarda la potenzialità di tale programma di operare confronti fra Stati.
A livello di entrate comunitarie, è necessario che, poiché il 90% delle suddette sono finanziate dai contributi statali, le autorità nazionali non cerchino di riappropriarsene, o perlomeno avere una base imponibile minima libera da condizionamenti politici, dato anche che una più forte integrazione non farà che aumentare le entrate. Le ipotesi ventilate nel rapporto Sapir in merito ad entrate provenienti da fonti diverse da quelle statali sono il per me dubbio finanziamento tramite il signoraggio nell'emissione di banconote in euro, dubbio perché già la demandazione di competenze alla BCE ha rappresentato un costo per lo Stato; e il finanziamento ben più ragionevole, anche se va studiato molto attentamente per evitare un prelievo coatto superfluo, tramite imposte europee sugli utili e tasse su operazioni borsistiche. In effetti, il bilancio comunitario è talmente esiguo che "se l'una o l'altra gli venisse riversato in parte, ciò basterebbe a coprire il bisogno di finanziamento".
A livello di procedure, occorre rendere più flessibile l'utilizzo di fondi inutilizzati, permettendo di trasferirli da una voce di bilancio all'altra, o da un esercizio all'altro, al fine di contribuire all’eliminazione di quel “potenziale di ricatto” statale.
La disposizione dell'articolo 274 del Trattato delle Comunità Europee riguardante la cura dell'esecuzione del bilancio sotto la responsabilità della Commissione, è stata oggetto di critiche in quanto non sembra consona al principio di sussidarietà, esplicitato in un maggiore decentramento di spese attraverso le PA nazionali e l'istituzione di nuove agenzie specialistiche, che in ogni caso si dovranno assumere le proprie responsabilità in merito alla gestione; ma è pur tuttavia una disposizione necessaria per dare anche in questo caso una sorta di autorevolezza, e un più importante controllo in sede di bilancio da parte della Commissione.
Tutto ciò di cui si è parlato non può non tenere in considerazione il leit motiv del rapporto, scontato, ma senza cui molti dei discorsi su crescita, convergenza, stabilità, politiche macroeconomiche e microeconomiche, riforme degli aiuti di Stato, della governance, dei bilanci, non avrebbero ragion d’essere; discorsi fatti in ogni caso al fine di leggere tra le righe di questo: l’allargamento. Non l’ho citato prima appositamente, poiché tutto il discorso, in un modo o nell’altro deve rientrare per forza di cose nel passaggio da un’Europa di quindici Stati ad una attuale di ventisette. Lo si è dato, insomma, per acquisito.
Al fine di favorire l’allargamento, bisogna fare ricorso a strategie collettive più incisive e uniformi, mentre l’eterogeneità va affrontata, corretta, e al tempo stesso valorizzata per mezzo di un decentramento mirato, e non un mero decentramento come quello odierno che eguaglia una volontà di supremazia del locale su assetti istituzionali superiori, ed opera una sorta di “non riconoscimento” amministrativo. Occorre, infatti, demandare nuove responsabilità politiche all’UE quando il divario di esigenze è ridotto, riportare nel girone nazionale alcune politiche di competenza nazionale, come la PAC; infine, elaborare una strategia di integrazione a “geometria variabile”.
Tutto quello che di fondamentale c’era da dire in merito è già stato detto: vanno fatte soltanto tre precisazioni solo in ordine a tre fattori/problemi, concernenti la presunta perdita derivante dalla delocalizzazione aziendale nei Paesi nuovi entranti, la presunta ridimensione di aiuti comunitari destinati ai Paesi ante-allargamento, il presunto incremento di flussi migratori.
Innanzitutto è da notare come senza l’allargamento un trasferimento delle aziende sarebbe avvenuto lo stesso , allorché attualmente la delocalizzazione riguarda senza problemi anche Paesi Extra-UE: è valsa cioè la pena favorirlo, proponendo così alle imprese la concreta alternativa UE allargata-RdM. Paradossalmente, si possono mantenere così in Europa impianti produttivi altrimenti trasferiti fuori dall’influenza comunitaria. Inoltre, per via della presenza dei nuovi Stati, gli investimenti diretti esteri extra-comunitari dovrebbero aumentare anch’essi al fine di trarre maggior profitto dal libero accesso al mercato UE e dai vantaggi di una legislazione armonizzata.
In ordine al secondo problema, come dimostra il Congresso delle Nazioni Unite sul Commercio e sullo Sviluppo in una relazione del 2002, l’ex allargamento (Spagna, Portogallo, Grecia, Irlanda) ha comportato maggiori investimenti in questi Paesi, ma al tempo stesso ha preservato significativamente quelli degli altri Stati già nell’UE. Non c’è nulla che ci possa far ipotizzare che ciò non avvenga acnhe per l’allargamento attuale.
Per quanto riguarda i migranti, la massima parte di chi voleva emigrare già lo ha fatto; ciò che non va è la ripartizione geografica dei flussi migratori, concentrata sugli Stati limitrofi, in particolar modo Austria e Germania, e l’immigrazione clandestina, che speso vuol dire anche attività illecite, e che, con l’allargamento, entrambe le cose possono essere favorite. Serve promuovere un’immigrazione economica legale e scoraggiare quella clandestina per evitare di mettere a rischio il processo di maggior apertura: nel rapporto si propone la non malsana idea di subordinare alla migrazione il rilascio di permessi di lavoro sulla falsariga della green card statunitense.
In origine la ristrettezza e l’omogeneità della comunità non richiedevano metodi sofisticati di governance; ad oggi però è necessario ridurre i costi di transizione e guardare a maggiore efficienza incentivando metodi ancora poco utilizzati come l’impegno e il coordinamento, per attenuare preoccupanti differenze in merito alla capacità di adesione a norme comuni. A questo, dopo il pacchetto Delors I (1988-1992), il pacchetto Delors II (1993-1999), l’Agenda 2000 (2000-2006), guarda l’ultimo quadro pluriennale “pacchetto conoscenza” (2007-2013): incentivare la cooperazione e a rafforzare i legami tra l'industria e la ricerca in un quadro transnazionale, incentivare le ricerche di frontiera in Europa, rafforzare l'eccellenza della ricerca europea favorendo la concorrenza e l'assunzione di rischi, consolidando lo Spazio Europeo della Ricerca (SER), amplificare il successo delle azioni “Marie Curie” al fine di migliorare la carriera dei ricercatori, semplificare le procedure di partecipazione al programma, attuare il programma e il suo bilancio per temi e non per strumenti, coordinare in maniera efficace l’azione, rafforzare qualità e competitività della ricerca, razionalizzare i sistemi di finanziamento con una gamma ridotta di strumenti per una maggiore coerenza nel finanziamento stesso, adottare un linguaggio più semplice e meno burocratico per migliorare la comprensione da parte del grande pubblico, ridurre il numero e del volume dei documenti ufficiali, semplificare le formalità richieste ai partecipanti, ridurre i controlli preparatori prima dell'adozione di un progetto, concedere una maggiore autonomia ai gruppi partner, semplificare la procedura di selezione dei progetti.
[1] Banca Akros-Gruppo BPM
[2] 2007
[3] Francesco Giavazzi, Corriere della Sera, 30 luglio 2006
Nessun commento:
Posta un commento