Le innovazioni introdotte dal concetto di governance, come una particolare metodica per controllare e comprendere meglio il processo di presa decisionale collettiva, rendono la stessa ben distinta dal concetto di government. Di per sé non esclude l’allocazione autoritativa di valori attraverso il controllo gerarchico, ma è considerata più ampia, includendo la diffusione dei centri di autorità, la ricerca di soluzioni in condizioni di non delimitazione, o la partecipazione di attori non statali nell’allocazione dei valori.
L’innovazione introdotta dall’Unione Europea, come specifica espressione di governance without government, ed in particolare come forma di multi-level governance (Marks and Hooghe, 1999) o di network governance(Kohler-Koch, 1999), fanno sì che l’U.E. stessa sia considerata un caso speciale ed il più avanzato modello di governance che abbia mai limitato la sovranità degli Stati, attraverso l’integrazione, fino ad un livello mai visto prima nella storia contemporanea. Impone limitazioni alla sovranità degli Stati membri, ed acquisisce funzioni quasi-statali senza poter esser pienamente considerata uno Stato.
La novità sta nel tentativo dell’U.E. di applicare nuovi approcci di gestione dei problemi politici nel sistema europeo di multi-livello, salvaguardando però il più possibile l’autonomia nazionale e cercando di favorire l’impianto di processi bottom-up nelle politiche regolatorie.
Il termine governance ha intrapreso la sua carriera terminologica in campo economico, da dove è poi stato ripreso nell’ambito della Scienza Politica, descrivendo una prospettiva innovativa di political decision making: si tratta, dunque, di un nuovo modo di governare, differente dal modello gerarchico, in cui le autorità statali esercitavano il loro controllo sovrano sulla popolazione ed i gruppi che componevano la società civile (Mayntz, 2003, p.1).
Governance si sostanzia in un insieme di norme, come attività intenzionali e finalizzate della collettività, che sostengono i meccanismi disegnati per assicurare la sicurezza, la prosperità, la coerenza,la stabilità e la continuità di uno Stato, di un ordinamento. (Rosenau, 2001, p.171).
Altri autori individuano invece la caratteristica precipua della governance nel continuo processo politico di realizzare traguardi espliciti per la società e di intervenire su essa per ottenerli specificamente(Jachtenfuchs and Kohler-Koch, 2004, p.99), includendo così il perseguimento di fini ed il prendere decisioni per un’intera collettività, composta da individui e gruppi che non hanno espressamente aderito a questi. Includerebbe, inoltre, un più elevato livello di intervento che potrebbe stabilizzare od alterare un prestabilito status quo.
Il crescente ruolo delle organizzazioni, dei regimi e delle istituzioni internazionali, congiuntamente alla nascita di attori sub-nazionali, della società civile e di corporazioni private ha permesso il diffondersi di un certo scetticismo sull’idea dello Stato-nazione come principale attore delle vicende domestiche ed internazionali. Caratteristiche basilari di questo processo di decision making sarebbero:
1- il ricorso a pratiche di coordinamento, anziché di governo gerarchico, per arrivare a delle decisioni politiche;
2- l’interazione tra attori pubblici e privati, in primo luogo attraverso policy networks, dove lo Stato non è più una realtà monolitica, ma è composta da attori operanti all’interno dello Stato, anche statuali, con risorse importanti ma limitate;
3- un elevato livello di auto-normazione, self-regulation.
Precondizioni per la realizzazione dunque della multi-level governance sono imputabili alla natura del regime politico(la presenza di autorità potenti, ma non onnipotenti; legittimazione democratica, soprattutto attraverso la rappresentanza di interessi societari cruciali) ed alla società civile(esistenza di una società civile forte, differenziata e ben organizzata).
Table no.1: Typology of modes of Governance, in Kohler-Koch, 1999, p.23 and ss.
| | Organising principle of political relations | ||
| Constitutive logic of the polity | | Majority rule | Consociation |
| Common Good | STATISM | CORPORATISM | |
| Individual Interests | PLURALISM | E.U.NETWORK GOVERNANCE | |
Il fenomeno della governance è analizzato in base a due dimensioni: da un lato in base al principio organizzativo delle relazioni tra gli attori, e dall’altro in base alla logica costitutiva del Governo. In entrambe le categorie l’autrice rinviene due categorie alternative: il principio organizzativo può a sua volta basarsi su una logica maggioritaria di competizione politica, come nel Regno Unito o gli Stati Uniti; oppure sulla consociazione, fondandosi su processi di negoziazione e di ricerca di compromessi, come in Svizzera. Rispetto alla logica costitutiva del Governo, offre una distinzione tra un orientamento basilare nei confronti del “bene comune” ed il perseguimento di interessi individuali. Il sistema europeo viene incluso all’interno delle modalità di network governance, fondando la sua ipotesi sull’idea centrale che il metodo di problem-solving è strettamente connesso e caratterizzato dall’esistenza di sub-sitemi sociali dotati di una loro specificità. Nessun governo gerarchico sembrerebbe il metodo appropriato per prendere decisioni, prevalgono, al contrario, negoziati tra membri dei Governi, tra attori pubblici e privati non statali. Quattro elementi chiave sono stati sottolineati dal sistema di network governance: 1)il ruolo dello Stato, riconosciuto come il principale attore del sistema, acquisendo la funzione di mediatore tra differenti interessi politici e sociali; 2)i ruoli dei comportamenti individuali e collettivi, che rivelano l’incessante necessità di intraprendere negoziati con attori razionali e self-interested, interessati ad ottenere tanto un bene comune quanto benefici individuali;3) i modelli di interazione, caratterizzati da fatto che i soggetti si trovano su di un piano di parità con gli altri attori, in cui lo Stato non è un blocco omogeneo ed unito, ma è diffuso in una moltitudine di sub-attori;4) i livelli di interazione politica, che deve prendere piede a livelli differenti, senza privilegiare trends centralizzati verso l’alto, ma in favore della sussidiarietà. Tendenzialmente, l’assenza di un forte centro decisionale, la struttura istituzionale dell’U.E.frammentata e fluida, potrebbe portare all’incremento dei canali di accesso e ad una maggiore variabilità dei partecipanti nel processo di policy-making, se rapportato ai sistemi di governance negli Stati territoriali.(Jachtenfuchs, 2001, p.254)
Restano però due macro problemi, che sembrano non avvalorare il funzionamento delle pratiche di
multi-level governance, da un alato, l’impatto della governance europea sugli Stati membri; dall’altro, la relazione che intercorre tra la tipologia di governance di macro-livello e i modelli policy-specific di sector governance. Entrambe le dimensioni sono interconnesse, e come ammette Kohler-Koch, “affari monetari, politica estera e di sicurezza comune, e cooperazione in materia di legge penale non costituiscono affatto esempi di network governance”(Kohler-Koch, 1999, p.31) in virtù degli interessi dei governi nazionali a controllare certe aree e di impedire l’ingresso ad altri attori privati o pubblici.
Hériter ascrive alla multi-level governance, in quanto nuova tipologia di governance, tre principi cardine: la volontarietà(ricorso ad obiettivi non vincolanti ed impiego di modalità di soft-law); la sussidiarietà(le misure sono decise dagli Stati membri); ed il principio di inclusione(gli attori coinvolti partecipano alla governance). Tutto questo avviene mediante il meccanismo di diffusione, prestito, persuasione, standardizzazione della conoscenza a riguardo delle politiche, di ripetizione (attraverso un processo iterativo di monitoraggio e di riaggiustamento degli obiettivi) e di gestione del tempo (preparazione di calendari). (Hériter, 2003, p.33)
Table no.2: Differences between the Open Method of Coordination and the traditional soft law, in Borràs and Jacobsson, 2004, p.188
| Open Method of Coordination | Traditional Soft Law |
| Intergovernmental approach: the Council and the Commission have a dominant role; Political monitoring at the highest level; Clear procedures and iterative process; Systematic linking across policy areas; Interlinking EU and national public action; Seeks the participation of social actors; Aims at enhancing learning processes; | Supranational approach: the Commission and the Court of Justice have a dominant role; Administrative monitoring; Weak and ad hoc procedures; Not explicit linking of policy areas; Not explicit linking of EU and national levels; Does not explicitly seek participation; No explicit goal of enhancing learning is stated; |
Il grado di partecipazione e di influenza da parte di attori non statali e non pubblici è variato considerevolmente all’interno dell’Unione Europea. All’interno di certe aree, ad esempio quella agricola, sono registrabili tradizionalmente strette relazioni tra i policy-makers ed i gruppi d’interesse.
Queste modalità di new governance rappresentano uno stadio della formalizzazione della cooperazione tra governi, combinati con elementi di interazione transnazionale, esposta, a sua volta, a processi di costante adattamento e upgrading nel futuro. La multi-level governance, come pratica di new governance, è stata considerata come una terza via, tra l’armonizzazione europea e la competizione normativa tra gli Stati membri, diventando attraente attraverso i processi di soft law, ma mantenendo un elevato grado di discrezionalità da parte dei governi nazionali.
Cenni bibliografici:
NewGov, New Modes of Governance, 2005: Integrated Project (Project no. CIT1-CT-2004-506392) - Citizens and Governance in the Knowledge-based society, “Overview Paper on Classification and Mapping of Governing Modes”, refer. Number: 1/D08, University of Cologne
Hériter, Adrienne, 2003: New modes of governance in Europe: Increasing Political Capacity and Policy Effectiveness?, in Tanija Börzel and Rachel A. Cichowski (eds.), The State of European Union, Vol.no.6, Law, Politics and Society, Oxford: Oxford University Press, pp. 105-126.
Jachtenfuchs, Markus, 2001: The Governance Approach to European Integration, in Journal of Common Market Studies, Vol.no.39, No.2, pp.245-264.
Jachtenfuchs, Markus and Beate Kohler-Koch, B.(2004): Governance and Istitutional Development, in Antje Wiener and Thomas Dietz (eds.), European Integration Theory, Oxford : Oxford University
Kohler-Koch, Beate, 1999: The evolution and transformation of European governance, in: Beate Kohler-Koch and Rainer Eising (eds.), The Transformation of Governance in the European Union, London and New York
Kohler-Koch, Beate, Thomas Conzelmann and Michèle Knodt, 2004: Europäische Integration – Europäisches Regieren, Lehbruch,Wiesbaden: Verlag für Sozialwissenschaften.
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